Réforme des Institutions
Annulée ou reportée après le quinquennat
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Représentation

Réforme des Institutions

Procédure suivie

Loi constitutionnelle

5 mai 2018
En cours de procédure

Suite à l’affaire Benalla qui a secoué le gouvernement courant juillet 2018, Richard Ferrand, président du groupe La République en Marche à l’Assemblée nationale a confié, au Monde, ne pas être en mesure d’assurer que l’examen de la révision constitutionnelle reprendrait dès la rentrée.

Promesse

Projet

Texte final

Pour le Parlement 

  • Réduire d’environ un tiers le nombre de députés et de sénateurs. Ils disposeront de moyens supplémentaires pour faire leur travail ;
  • Introduire de la proportionnelle au Parlement : « massivement » au Sénat et plus modérément à l’Assemblée nationale pour conserver une logique majoritaire ;
  • Faire de la procédure d’urgence la procédure par défaut d’examen des textes législatifs afin d’accélérer le travail parlementaire. Entamer une rénovation du fonctionnement parlementaire en limitant le nombre de mois pendant lesquels le Parlement légifère et en réservant plus de temps à l’évaluation et au contrôle de l’action du gouvernement, en s’appuyant sur les travaux de la Cour des comptes ;
  • Demander aux parlementaires de mettre en place des dispositifs innovants d’évaluation du travail parlementaire et législatif (jurys citoyens, comptes rendus de mandat via les réseaux sociaux…)

Pour les élus locaux 

  • Favorable à une limitation des mandats ;
  • Interdiction du cumul de plus de trois mandats identiques successifs ;
  • Obligation pour les formations politiques de respecter la parité dans la présentation de leurs candidats. Diminution du financement public des formations politiques qui auront une représentation déséquilibrée en termes de parité.

Pour le gouvernement et les ministères  

  • Création d’une assemblée de citoyens chargée de contrôler et auditionner le président de la République avec l’aide de la Cour des comptes ;
  • Présentation par le président de la République de son bilan national et européen une fois par an devant le Congrès ;
  • Audition des ministres par le Parlement afin de contrôler qu’ils ont le « minimum de connaissances requis » sur leur ministère pour gouverner ;
  • Nécessité d’avoir un casier judiciaire vierge pour accéder à des fonctions ministérielles ;
  • Donner plus de pouvoir aux ministres. Les ministres seront « comptables du respect des objectifs de dépense publique qui leur auront été assignés ».
Les Points Clés
de la promesse

Réduction du nombre de parlementaires

Introduction d'une dose de proportionnelle

Création d'une assemblée des citoyens et mise en place d'un meilleur contrôle du gouvernement et du Parlement

Le texte a été déposé à l’Assemblée nationale, le 5 mai 2018.

Les mesures de réformes institutionnelles sont portées par trois vecteurs enchâssés relatifs à « une démocratie plus représentative, responsable et efficace ».

  • 1 projet de loi constitutionnelle de 18 articles (PJLC);
  • 1 projet de loi organique de 14 articles (PJLO) ;
  • 1 projet de loi ordinaire de 8 articles (dont plusieurs habilitations à prendre des ordonnances) (PJL) ;

Les trois niveaux normatifs sont effectivement impactés par les réformes proposées ce qui explique la diversité des vecteurs, sachant que le PJL comporte également plusieurs projets d’habilitation afin que le gouvernement prenne des ordonnances (notamment en matière de découpage électoral). A noter qu’à l’heure actuelle seul le PJLC a été déposé devant l’Assemblée nationale et donc que l’on ne dispose que de l’avis du CE sur ce texte.

Projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace» 

Le projet de loi constitutionnelle est divisé en six blocs thématiques : Rénovation de la vie publique (2 mesure) ; Environnement (1 mesure), Réforme de la procédure parlementaire (7 mesures) ; réforme institutionnelle (Conseil constitutionnel et conseil supérieur de la magistrature (CSM) et transformation du CESE en chambre de la participation citoyenne, 3 mesures) ; Collectivités territoriales (dont Métropole, Corse et Outre-mer) 3 mesures), entrée en vigueur et mesures transitoires (1 mesure).

Bloc « rénovation de la vie publique » :

  • Article 1: Interdiction du cumul des fonctions ministérielles et de Président de l’assemblée délibérante dans les collectivités territoriales ou leurs groupements ou au sein des personnes morales qui en dépendent ; Alignement du régime d’incompatibilité des membres du Gouvernement avec celui des parlementaires.
  • Article 13: Réforme de la responsabilité pénale des ministres dans l’exercice de leurs fonctions avec la suppression de la Cour de Justice de la République. Seront précisées leur responsabilité de droit commun pour les fais commis qui ne se rattachent pas directement à l’exercice de leurs fonctions ou à l’occasion de leurs fonctions (mais qui en sont détachables).

Bloc « Environnement » :

  • Article 2: Inscription à l’article 34C de l’action contre les changements climatiques au sein des principes fondamentaux déterminés par la loi ;

Bloc « Réforme de la procédure parlementaire » :

  • Article 3: Irrecevabilité systématique des propositions de loi ou des amendements qui ne sont pas du domaine de la loi ou qui sont « sans lien direct » avec le texte déposé ou transmis en première lecture. Création d’un nouveau cas d’irrecevabilité systématique concernant les propositions de loi ou amendements dépourvus de portée normative. Nouvelle modalité de saisine du Conseil constitutionnel qui devrait répondre sous 3 jours pour les amendements mais toujours 8 jours sur la recevabilité des propositions de loi. La réforme doit concerner symétriquement le Parlement comme le Gouvernement.
  • Article 4: Procédure d’examen limité en commission (en présence du Gouvernement) : renvoi aux dispositions organiques pour les précisions complémentaires ;
  • Article 5: Réforme de la procédure d’adoption en cas d’échec de la commission paritaire : on passe d’une procédure en 3 étapes à une procédure en 2 étapes : 15 jours au Sénat puis 8 jour à l’A.N. pour l’adoption définitive.
  • Articles 6 et 7 : Réforme de la procédure d’examen des lois de finances et de financement de la Sécurité sociale : harmonisation des délais d’examen PLF/PLFSS à 50 jours (25 jours chacun) ; revalorisation des lois de règlement. A cette fin, les ministres viendront présenter leurs résultats d’exécution de leurs budgets en commission. Renforcement des pouvoirs des commissions permanentes ; Renvoi à la L.O. la possibilité d’un examen conjoint des PLF et PLFSS (total ou partiel).
  • Article 8 : Facilitation d’inscription à l’ordre du jour des Assemblées des projets de loi dans les domaines économiques, sociaux et environnementaux (et non plus les seules lois financières) et renforcement de la semaine consacrée au contrôle et à l’évaluation.
  • Article 9 : Renforcement de la semaine d’évaluation et de contrôle (hors de la semaine d’initiative parlementaire) ; Avec possibilité d’y inscrire les projet et propositions de lois résultant de ce même contrôle et évaluation ;

Bloc « Réforme des institutions » :

Conseil constitutionnel :

  • Article 10 : Suppression des anciens présidents de la République en tant que membres de droit du Conseil constitutionnel, renvoi à l’article 18 pour les dispositions transitoires (pour les anciens Présidents en fonction au CC).
  • Article 11 : Diminution du nombre de parlementaire pour saisir le CC et la CJUE. Il s’agit d’une réduction homothétique de 1/3 (passage de 60 à 40) pour assurer la saisine du CC. Par coordination la saisine de la CJUE est modifiée à due concurrence.

Conseil supérieur de la magistrature :

  • Article 12 : Réforme du CSM en matière de nomination et de sanctoin des magistrats du Parquet. L’avis simple (nomination) est remplacé par un avis conforme ; par ailleurs, le CSM statuera comme conseil de discipline.

Chambre de la participation citoyenne :

  • Article 14 : Création d’un titre XI de la Constitution relatif à une « Chambre de la participation citoyenne » en lieu et place du CESE. Cette nouvelle chambre composée de 155 membres au lieu des actuels 233, aura pour mission d’éclairer les pouvoirs publics sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux, en s’appuyant sur les expertises nécessaires. Elle organisera la consultation du public. Elle pourra être saisie par voie de pétition. Une L.O. doit en prévoir les effets ainsi que les Règlements des deux assemblées. La chambre sera systématiquement saisie des PJL ayant un objet économique, social ou environnemental, mais facultativement sur d’autres textes ainsi que les PPL (et non plus des projets de lois « ESE » relatif aux plan et programmation ». L’avis de la chambre sera publié avant celui du CE.

Bloc « collectivités territoriales » :

Métropole :

  • Article 15 : Modification de l’article 72C : création d’un droit à la différenciation territoriale sous deux aspects : droit limité à la différenciation des compétences afin de tenir compte des spécificités locales/territoriales (via attribution du Parlement) ; droit à la différenciation normative (déroger aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent leurs compétences), au besoin après expérimentation, mais avec faculté de pérennisation sans généralisation au plan national.

Corse :

  • Article 16 : Inscription dans la constitution que la Corse est une collectivité à statut particulier (art.72-5C) ; inscription d’un principe de différenciation fiscale (le législateur pouvant créer des taxes locales spécifiques) ; possibilité d’adaptation des dispositions fiscales nationales ; habilitation à une dévolution réglementaire limitée (adaptation décidée par la collectivité elle-même) dans certains cas.

Outre-mer :

  • Article 17 : Pour les DROM, attribution du bénéfice d’un régime de différenciation des normes. Mise en place d’une procédure permettant aux DROM de fixer elles-mêmes les règles applicables sur les territoires dans un nombre limité de matières relevant de la loi et du règlement. Pour la Réunion, cette habilitation portera sur les matières relevant de la compétence spécifique de la région et du département. Le Gouvernement devra déposer un PJL de ratification des actes pris par les collectivités OM dans le domaine de la loi et ratifiée dans les 24 mois suivant l’habilitation à peine de caducité.

Bloc « Entrée en vigueur et mesures transitoires » :

  • Article 18 : Entrée en vigueur du PJC pour les dispositions concernant : la fin de la présence des anciens Présidents de la République au Conseil constitutionnel ; Nouveaux cas d’incompatibilité pour les membres du Gouvernement ; nominations sur avis du CSM des magistrats du Parquet et mesures disciplinaires ; Suppression de la CJR et responsabilité pénale des ministres.

Projet de loi organique « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace»

Le PJLO vise avant tout à porter et à décliner la réduction du nombre de parlementaire et la réforme de l’élection des députés avec l’introduction d’une « dose » de proportionnelle pour 15% d’entre eux (qui matériellement est renvoyée à l’article 1 du projet de loi ordinaire (PJL), mais qui suppose des modifications indirectes de nature organique). On peut globalement dégager 4 blocs : La réduction du nombre de parlementaires sise à l’article 1 ; des mesures de coordination (9 articles) ; une adaptation des mesures d’inéligibilité pour réitération de 3 mandats successifs (2 articles), et l’entrée en vigueur des réformes proposées (2 articles).

Bloc « Réduction du nombre de parlementaires :

  • Article 1 : Réduction homothétique du nombre de parlementaires dans les deux chambres de 30%, soit la fixation du nombre de députés à 404 et le nombre de sénateurs à 244, préservant ainsi leur poids relatif. Pour le régime particulier de renouvellement des membres du Sénat par série, voir l’article 14.

Bloc « mesures de coordinations » :

Ce bloc se subdivise en dispositions de coordination relative à la baisse du nombre de parlementaires de 30% et mesures organiques indirectes liées à l’introduction d’une « dose de proportionnelle représentant 15% des députés (élus sur scrutin de liste national).

Coordination des mesures visant la réduction du nombre de parlementaires :

  • Article 9 : abrogation des mesures organiques sur l’élection des sénateurs en OM, dans la mesure où la détermination précise de leur nombre est prévu par le projet de loi ordinaire (PJL) ;

Coordination des mesures visant à l’introduction d’une dose de proportionnelle pour 15% des députés :

  • Article 2 : décalage d’1 semaine de la date d’expiration du pouvoir de l’A.N. afin de laisser une semaine supplémentaire entre l’élection présidentielle et les élections législatives (délais de présentation des candidatures et rattachement des circonscriptions aux listes nationales).
  • Article 3 : Adaptation des conditions d’éligibilité et d’inéligibilité des députés dans le code électoral (pour tirer les conséquences de l’élection au scrutin de liste) et organisation des modalités de consultation des déclarations de situation patrimoniale des députés élus au scrutin de liste ;
  • Article 4 : Actualisation de la liste des mandats ou fonctions électives dont la détention est incompatible avec le mandat parlementaire : en les complétant par ceux de membre, président et vice-président du Conseil métropolitain de Lyon, de vice-Président de l’Assemblée de Corse.
  • Article 5 : Modification des procédures de déclaration des candidatures pour les listes de candidats à la députation élus à la proportionnelle. La procédure proposée s’inspire des procédures existantes pour d’autres scrutins de liste.
  • Article 6 : Adaptation du code électoral quant au remplacement des députés élus à la proportionnelle nationale et organisation des modalités des élections partielles dans la circonscription unique nationale ou bien dans la circonscription des français établis hors de France.
  • Article 7 : Adaptation du régime des inéligibilités des candidats élus à la proportionnelle par le Conseil constitutionnel, afin que celle-ci n’induise pas l’annulation de toute l’élection (passage simple au suivant de liste) ;
  • Article 8 : Conséquence d’un scrutin de liste national et d’un scrutin de liste pour les français de l’étranger sur le régime d’inéligibilité des fonctionnaires diplomatiques et consulaires ;
  • Article 10 : Modification de la loi relative à l’élection du Président de la République, afin de préciser que les députés élus au scrutin de liste sont habilités à présenter un candidat à l’élection présidentielle. A cette fin, ils sont réputés élus d’un même département comme les députés représentants les français de l’étranger.

Bloc « inéligibilité après réitération de 3 mandats successifs identiques » :

  • Article 11 : interdiction est faite aux parlementaires de briguer plus de 3 mandats consécutifs identiques. Ce principe se décline en : une interdiction ne concernant que des mandats identiques ; vise uniquement 3 mandats complets et successifs : une clause d’exclusion est prévue pour les mandats interrompu de plus d’1 an. Ce seul évènement suffit à annuler la computation de l’année en cours et des deux années précédentes (et non à sa suspension).
  • Article 12 : Transpose les dispositions de l’article 11 aux fonctions exécutives locales en OM pour les collectivités de l’article 74C. Les collectivités métropolitaines, la métropole de Lyon et la Corse sont renvoyées à la loi ordinaire (article 5).

Bloc « entrée en vigueur » :

  • Article 13 : Rend applicable la loi organique à Wallis-et Futuna et en Polynésie française ainsi qu’en Nouvelle Calédonie.
  • Article 14 : Fixe le régime d’entrée en vigueur de la LO (notamment au Sénat avec une entrée concomitante pour les séries, soit septembre 2021. Un allongement de 1 an de la série 2 et un raccourcissement de 2 ans de la série 1 ; afin de conserver le cadencement des séries, le renouvellement de la série 2 sera pour 3 ans alors que celui de la série 1 le sera pour 6 ans.

Projet de loi ordinaire « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace»

Le PJL contient des modifications d’application s’agissant des deux précédents vecteurs et porte surtout la mise en place de l’élection à la proportionnelle de 15% des députés. Il y a donc répartition en 4 blocs : Introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législative (4 articles) et mesures de coordination (1 article), Découpage électoral par voie d’ordonnance (1 article), limitation d’itération des fonctions exécutives locales à 3 fois consécutives en métropole (1 article) ; Entrée en vigueur de la loi ordinaire (1 article).

Bloc « Réforme du mode d’élection des députés et introduction d’une dose de proportionnelle » :

  • Article 1 : Prévoit deux mesures principales : d’une part l’élection des députés représentant les français établis hors de France au scrutin de liste dans une circonscription dédiée unique ; institue une « dose » de proportionnelle aux législatives concernant 15% des effectifs de l’A.N. modifiés. En conséquence la mesure concerne 61 députés selon la règle de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne ; mise en place d’un seul d’accès à la répartition des 61 sièges pour les listes à 5% des suffrages exprimés.
  • Article 2 : adaptation des règles relatives aux déclarations de candidature et aux opérations de vote pour l’élection des députés au scrutin de liste. Interdiction des doubles candidatures ; définition des modalités par lesquelles les candidats au scrutin majoritaire pourront soutenir une liste nationale afin que celle-ci bénéficie des moyens de propagande prévues par le PJL ; précise les modalités de recensement général des votes et institue une nouvelle commission nationale chargée du recensement.
  • Article 3 : tire les conséquences de la modification des modalités de scrutin à 3 niveaux : quant aux dépenses de campagne (plafond 9,2 M€), quant à la propagande électorale (soutien ou liste de candidats dans 44 circonscriptions/335 candidats élus au scrutin uninominal. Quant à l’aide publique aux partis et groupements politiques (ajustement du nombre de circonscriptions requises pour être éligible à l’aide publique proportionnelle à la diminution du nombre de circonscriptions prévues (de 50 à 30), au scrutin majoritaire afin de recueillir au minimum de 1% des suffrages exprimés.
  • Article 4 : Détermine pour les députés français établis hors de France, les modalités de leur élection au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans une circonscription unique, sans panachage ni vote préférentiel. Mise en place d’un SIE pour le vote (système d’information électronique).
  • Article 7 : Modification de coordination des dates des élections OM en simplifiant les dates des élections législatives à Saint Barthélémy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon. Autorise les conseillers métropolitains de Lyon d’être électeurs de droit au sein du collège électoral sénatorial. Par ailleurs les députés élus au scrutin de liste national appartiendront également au collège électoral départemental ou de la collectivité.

Bloc « découpage électoral par voie d’ordonnances » :

  • Article 6 : Autorise le Gouvernement à procéder à ces opérations de répartition et de redécoupage par voie d’ordonnance et fixation des critères d’habilitation (répartition des sièges entre départements et collectivités ; application de la méthode de la « tranche de population » unique pour l’A.N. et le Sénat. Rééquilibrage des deux séries sénatoriales ; encadrement des opérations de délimitation des nouvelles circonscriptions législatives.

Bloc « limite d’itération des fonctions exécutives locales métropolitaines à 3 fois consécutives »

  • Article 5 : Interdiction générale d’exercice de plus de 3 fois consécutives des fonctions de chef de l’exécutif ou du Président de l’assemblée délibérante d’une même collectivité territoriale ou d’un même EPCI à fiscalité propre. La règle d’interruption supérieure à 1 an s’applique. Cette limitation n’est pas applicable aux communes de moins de 9.000 habitants ni aux EPCIFP de moins de 25.000 habitants à la date de l’élection.

Bloc « entrée en vigueur »

  • Article 8 : Entrée en vigueur du projet de loi. Les dispositions relatives aux députés sont applicables à compter du prochain renouvellement général de l’A.N. et celles relatives au Sénat au premier renouvellement partiel (modifié) de septembre 2021. En cohérence avec les dispositions en vigueur du PJLO (voir supra).
Respect de la promesse
dans le projet

Réduction du nombre de parlementaires

Introduction d'une dose de proportionnelle

Création d'une assemblée des citoyens et mise en place d'un meilleur contrôle du gouvernement et du Parlement

6/10
Appréciation de l'iFRAP
Comprendre l'appréciation de l'iFRAP

3/10 sur le projet de réforme du gouvernement de transformation du CESE 

A l’occasion de la réforme constitutionnelle, le gouvernement espère transformer le Cese en une «chambre du futur» de non plus 233 mais 155 membres (les 40 nommés par le gouvernement seront désormais choisis par les organisations syndicales ou les associations).

Au vu des performances et des coûts de fonctionnement du Cese, une réforme constitutionnelle plus ambitieuse aurait été la bienvenue. On ne peut que rester sur sa faim. Pas un mot des Ceser et Cesel au niveau organique ou ordinaire afin de consolider la réforme au niveau territorial. Par ailleurs, en quoi cette assemblée de la «société civile», qui est en fait une assemblée paritaire (comme un grand nombre de nos organismes sociaux) représente-t-elle la société civile (déjà représentée par le Parlement)? En quoi peut-elle éclairer le Parlement qui cherche lui-même à se doter (angle mort de la réforme constitutionnelle du gouvernement) d’un organe d’audit indépendant comme en bénéficient les Parlements des grandes démocraties? La solution était non pas de réduire (même si c’est un pas en avant) mais de supprimer les Cese et Ceser afin d’économiser 100 millions d’euros de budget, dont une partie pourrait largement financer l’essentielle mission de contrôle de politiques publiques de notre Parlement, et par voie de conséquence interdire les Cesel, puisque les budgets des communes sont aujourd’hui contraints. D’où cette note de 3/10.

8/10 sur le projet de réduction du nombre de parlementaires 

En réduisant le nombre de parlementaires (et aussi le nombre de membres du CESE de 30% – prochaine note du Macronomètre), le gouvernement veut répondre à l’aspiration de nos concitoyens à voir baisser le nombre d’élus en France et d’avoir des élus qui coûtent moins cher et qui sont plus efficaces… mais ce n’est que le début. En effet, nos parlementaires ne sont que 925 (demain 648) sur les 648.000 élus que compte notre pays. Un chiffre gigantesque par rapport à tous les pays comparables, lié évidemment au nombre de communes et de couches de notre mille-feuilles électoral: 1671 conseillers régionaux, 4108 conseillers départementaux, 35.885 maires, 80.409 élus intercommunaux, 521.661 conseillers municipaux… La prochaine étape, c’est celle-là: non pas diminuer d’un tiers le nombre d’élus, mais le diviser par 5. La majorité, qui compte peu d’élus locaux, est bien placée pour le faire. C’est une chance historique. À suivre.

5/10 sur le projet de « renforcement » des pouvoirs de contrôle du Parlement 

Aujourd’hui les budgets sont tendus et les financements alloués au contrôle sont minimes. En 2016, seulement 150.000 euros ont été consacrés à la mission de contrôle à l’Assemblée nationale. Il est essentiel que les parlementaires ne lâchent pas sur ce point-là. Le projet gouvernemental prévoit aussi l’irrecevabilité systématique des amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, qui sont «sans lien direct» avec le texte déposé ou dépourvus de portée normative. Le délai de saisine du Conseil constitutionnel pour les amendements est aussi raccourci, le Conseil devra répondre sous 3 jours (contre toujours 8 jours pour les propositions de loi).

Le risque? Qu’on se retrouve, après cette réforme constitutionnelle, comme après celle de 2008, avec un Parlement au pouvoir d’amendement encore plus limité et un pouvoir de contrôle inexistant.

Respect de la promesse
dans le texte mis en place

Réduction du nombre de parlementaires

Introduction d'une dose de proportionnelle

Création d'une assemblée des citoyens et mise en place d'un meilleur contrôle du gouvernement et du Parlement