Réforme des APL
Mise en place
Mise en place
Logement

Réforme des APL

Procédure suivie

Loi de finances

28 septembre 2017
En cours de procédure
1 octobre 2017
Baisse des APL
2 novembre 2017
En cours de procédure
21 décembre 2017
Mise en place

Promesse

Projet

Texte final

Rappel de la proposition de campagne d’Emmanuel Macron :

  • Propose un recentrage des aides au logement : « Nous poursuivrons la production de logements sociaux au même niveau et au même rythme que ces dernières années, en concentrant les aides de l’Etat sur les logements aux plus faibles loyers et dans les zones où la demande en logement social est la plus forte » ;
  • Pas de baisse des aides tant que l’offre de logements pour les jeunes « ne sera pas à la hauteur ».
Les Points Clés
de la promesse

Recentrage des aides au logement

Pas de baisses des aides

Diminution de 5 euros des APL au 1er octobre 2017

Annoncée mi-juillet 2017 à l’occasion de l’audition des ministres de l’économie et des comptes publics. Cette baisse concerne les 3 familles d’aides personnelles. Les ministres expliquent que cette décision provient de la mise en application de mesures préparées par la précédente majorité. Attaqué sur cette mesure, l’une des premières du quinquennat, le président de la République s’est justifié en expliquant que les APL ont un effet inflationniste sur les loyers, lançant un appel à tous les bailleurs pour baisser de 5 euros les loyers. Une demande assez mal accueillie par les propriétaires au moment même où les enquêtes de conjoncture sur les loyers montraient que ceux-ci étaient en recul.

Cette première baise des APL a été mise en œuvre par décret le 28 septembre 2017.

Mesures touchant aux APL introduites dans le PLF 2018 

Dans le PLF, le gouvernement a présenté un certain nombre de mesures faisant partie des engagements d’Emmanuel Macron et rappelées à l’occasion de l’annonce de la stratégie logement.

La mesure relative à la baisse et à la réforme du système des APL y est inscrite à l’article 52 (accéder à la fiche générale PLF 2018). Elle a été adoptée en 1ère lecture.

  • Le Gouvernement engage en 2018 une réforme structurelle des APL afin de faire baisser les loyers et les dépenses publiques de façon conjointe. Ainsi, dans le parc social, la mise en place d’une réduction de loyer de solidarité (RLS) permettra d’adapter les loyers effectivement payés à la situation des ménages les plus modestes. La mise en œuvre concomitante de la transformation des aides au logement et de la réduction de loyer de solidarité conduira à ne pas augmenter les dépenses de logement restant à la charge des ménages les plus modestes. Cette mesure, couplée aux autres mesures inscrites au projet – et notamment le gel en 2018 des loyers dans le parc social – dégage une économie de 1,7 Md€ en 2018. (article 52)

Dans son exposé des motifs le gouvernement reprend les arguments du référé sévère de la Cour des comptes en parlant des marges des bailleurs sociaux. Il évoque l’idée d’ajuster le loyer en fonction des revenus des locataires plutôt qu’en fonction de la nature du logement.

Pour remédier à ces difficultés, les dispositions du présent article créent une réduction de loyer de solidarité (RLS) pour les ménages modestes du parc social qui contribuera à améliorer leur accès au logement social.

Ce nouvel instrument, qui permet d’articuler le montant du loyer (fixé en fonction du logement) et le niveau de ressources du locataire, vise à moduler le loyer à la baisse pour les ménages dont le revenu est inférieur à un certain niveau de ressources. Le dispositif est conçu pour que l’ensemble des locataires du parc social dont les ressources sont inférieures à des niveaux que la loi encadre, bénéficient d’une réduction de loyer pratiquée par le bailleur et dont le montant sera également encadré par la loi. Les bénéficiaires de l’APL, qui verront ainsi leur loyer minoré par la réduction des loyers de solidarité, verront en contrepartie leur APL minorée dans une proportion légèrement inférieure (comprise entre 90 et 98%).

La réduction de loyer de solidarité variable selon la composition familiale, de 50 euros mensuels pour une personne isolée au minimum. La perte de recettes est estimée à 1,7 milliard pour les bailleurs sociaux pour 2018 puis 1,5 milliard en 2019. La réaction des bailleurs sociaux a été unanime pour dénoncer une mesure qui les pénaliserait tous et précipiterait certains au bord du dépôt de bilan.

Le PLF a prévu un outil de péréquation « afin que ceux qui hébergent une proportion élevée de ménages modestes ou ceux dont la structure d’emprunt serait peu sensible aux avantages financiers accordés par le gouvernement [allongement de prêts de la Caisse des dépôts et consignations] ne soient pas pénalisés. Ce dispositif, financé par un accroissement de la contribution à la CGLLS, constitue une garantie nécessaire apportée aux bailleurs… »

En effet, si l’on regarde dans le détail, la proportion de bénéficiaires d’APL dans le parc social est supérieure en province comparée à l’Ile-de-France (50% contre moins de 40%). Ce sont donc les bailleurs sociaux de province qui vont majoritairement subir cette mesure. L’augmentation de la contribution va donc obliger les bailleurs sociaux d’Ile-de-France à financer l’impact pour les bailleurs sociaux de province, alors même que le président de la République déclarait pendant sa campagne vouloir concentrer l’effort sur les zones tendues !

Rebondissement : Sous la pression des bailleurs sociaux, des promoteurs et des professionnels de la construction, le gouvernement envisage une baisse progressive des APL. Après un moment de flottement où l’on a cru que le gouvernement allait reculer face au vent de fronde, le gouvernement a précisé qu’il compte s’y prendre différemment : les HLM ne devraient pas diminuer leurs loyers de 50 à 60 euros pour compenser, comme prévu, la suppression d’une partie des aides, mais seulement de 8 à 10 euros. Les APL baisseront donc, non plus de 1,4 milliard, mais de 350 millions d’euros », une hausse de la TVA à 10%, là où elle était de 5,5%, apporterait de 300 à 400 millions d’euros, et une hausse des cotisations des bailleurs sociaux à leur fonds de garantie, viendrait compléter le dispositif de 700 à 800 millions d’euros.

Respect de la promesse
dans le projet

Recentrage des aides au logement

Pas de baisses des aides

Suite à l’adoption du PLF 2018 au Parlement, le 21 décembre 2018, la promulgation par le président de la République le 30 décembre 2017 après avis du Conseil constitutionnel, le dispositif Pinel est prolongé.

Ce qui change : 

L’article 126 de la loi de finances pour 2018 lie la baisse des APL à la baisse des loyers dans le parc social.

Cette baisse doit permettre de diminuer les APL de 800 millions d’euros en 2018 et en 2019 puis d’1,5 milliard en 2020. Le montant de l’APL versé aux allocataires est réduit à hauteur d’une fraction fixée par décret (à paraître), comprise entre 90% et 98% de la réduction de loyer de solidarité (RLS) dont ils bénéficient. Sur la quittance mensuelle délivrée au locataire, le loyer est en baisse, la RLS est mentionnée, mais le total à payer ne bouge presque pas (ou alors en sa faveur).

Le mécanisme de la RLS concerne les logements conventionnés ouvrant droit à l’APL. Les plafonds de ressources mensuelles ouvrant droit à la RLS sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget, selon les ressources et le zonage du bénéficiaire et dans la limite de montants-plafonds que la LFI fixe pour l’année 2018. Le montant mensuel de la RLS est également fixé chaque année par arrêté conjoint des ministres chargés du logement et du budget. – Mise à l’étude du calcul des loyers en fonction des revenus des locataires.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la RLS par les bailleurs sociaux, la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) accorde des concours financiers au soutien des organismes HLM et des Sem afin d’accompagner les fusions et les regroupements de ces organismes (voir les objectifs fixés dans le protocole d’accord sur ce sujet).

Un dispositif complexe est mis en place visant à lisser l’impact de la RLS pour les organismes HLM et les Sem en modulant leur cotisation due à la CGLLS.

Initialement, l’économie sur les APL devait être de 1,5 milliard. Les bailleurs sociaux ayant bataillé avec le gouvernement, celui-ci a proposé un accord signé par les ESH (une partie des HLM, à côté des offices et des SEM). Ces derniers ont accepté qu’en contrepartie de moindres réductions de loyers le taux de TVA appliqué à leurs travaux et acquisitions passerait dès le 1er janvier de 5,5% à 10%, ce qui devrait rapporter à l’Etat quelque 700 millions supplémentaires. En 2020, la diminution des loyers atteindra 1,5 milliard d’euros sans assurance que le taux de TVA retombe, lui, à 5,5%.

Le gouvernement met en avant d’autres compensations dans un protocole d’accord qu’il a soumis aux ESH :

  • Le gel du taux du livret A qui sert à financer le logement social, l’allongement de la durée de prêts en cours, et 6 milliards d’euros mis à disposition par la CDC (prêts de haut de bilan bonifiés, prêts BEI) ;
  • Les bailleurs sociaux s’engagent à un doublement du nouveau programme national pour la rénovation urbaine (NPNRU aussi appelé Anru 2), financé par le gouvernement à hauteur d’1 milliard, Action Logement (2 milliards) et le mouvement HLM (2 autres milliards) ;
  • Maintien du prélèvement de 85% sur le produit du SLS.
Respect de la promesse
dans le texte mis en place

Recentrage des aides au logement

Pas de baisses des aides

5/10
Appréciation de l'iFRAP
Comprendre l'appréciation de l'iFRAP

Engagement présidentiel, la baisse des APL est amorcée mais elle ne correspond pas aux objectifs initiaux du PLF. Paradoxalement, la mesure a conduit à augmenter les prélèvements obligatoires (TVA) par compensation.

La mesure dans sa version initiale devait représenter 1,5 milliard de baisse, nous n’en sommes plus qu’à 800 millions pour 2018, avec certes l’engagement de parvenir à 1,5 en 2020.

Ce qui est assez intéressant en revanche ce sont les objectifs de restructuration du secteur dans un horizon de 3 ans, objectifs qui devront être confirmés avec la présentation du plan logement présenté en mars prochain.

La politique du logement est paradoxale : les dépenses fiscales y ont un effet assez sensible sur l’emploi et la croissance. Elles sont donc considérées favorablement lorsqu’il s’agit d’agir en faveur de la conjoncture. En même temps, la France est le pays qui dépense le plus en matière de politique publique. Elle est donc la cible toute trouvée lorsqu’il s’agit de faire des économies. Avec cet épisode mouvementé pour ce premier PLF du quinquennat Macron, le Président de la République a touché aux difficultés de l’exercice.