Confiance dans l’action publique (dont loi organique)
Mise en place
Mise en place
Représentation

Confiance dans l’action publique (dont loi organique)

Procédure suivie

Parcours législatif avec procédure d'urgence

1 juin 2017
En attente
14 juin 2017
En cours de procédure
9 août 2017
Adoption du texte définitif à l'Assemblée nationale
8 septembre 2017
Réforme (en partie) validée par le Conseil constitutionnel
16 septembre 2017
Mise en place

Promesse

Projet

Texte final

Rappel de la proposition de campagne d’Emmanuel Macron pour moraliser la vie publique :

Ces lois ont vocation a être complétées par une réforme constitutionnelle. En gras, les mesures concernées par cette réforme :

Pour le Parlement 

  1. Réduire d’environ un tiers le nombre de députés et de sénateurs. Ils disposeront de moyens supplémentaires pour faire leur travail ;
  2. Introduire de la proportionnelle au Parlement : « massivement » au Sénat et plus modérément à l’Assemblée nationale pour conserver une logique majoritaire ;
  3. Interdire aux parlementaires d’exercer des activités de conseil ;
  4. parallèlement à leur mandat, pour mettre fin aux conflits d’intérêts. Toutes leurs indemnités seront soumises à l’impôt ;
  5. Supprimer le régime spécial des retraites des parlementaires. Ils seront rattachés au régime général ;
  6. Faire de la procédure d’urgence la procédure par défaut d’examen des textes législatifs afin d’accélérer le travail parlementaire. Entamer une rénovation du fonctionnement parlementaire en limitant le nombre de mois pendant lesquels le Parlement légifère et en réservant plus de temps à l’évaluation et au contrôle de l’action du gouvernement, en s’appuyant sur les travaux de la Cour des comptes ;
  7. Demander aux parlementaires de mettre en place des dispositifs innovants d’évaluation du travail parlementaire et législatif (jurys citoyens, comptes rendus de mandat via les réseaux sociaux…)

Pour les élus locaux 

  1. Favorable à une limitation des mandats ;
  2. Interdiction du cumul de plus de trois mandats identiques successifs ;
  3. Interdiction pour tous les détenteurs d’un casier judiciaire (niveau B2) de se présenter à une élection ;
  4. Obligation pour les formations politiques de respecter la parité dans la présentation de leurs candidats. Diminution du financement public des formations politiques qui auront une représentation déséquilibrée en termes de parité.

Pour le gouvernement et les ministères  

  1. Création d’une assemblée de citoyens chargée de contrôler et auditionner le président de la République avec l’aide de la Cour des comptes ;
  2. Présentation, par le président de la République, de son bilan national et européen une fois par an devant le Congrès ;
  3. Audition des ministres par le Parlement afin de contrôler qu’ils ont le « minimum de connaissances requis » sur leur ministère pour gouverner ;
  4. Interdiction de toute embauche par un élu ou un ministre d’un membre de sa famille ;
  5. Nécessité d’avoir un casier judiciaire vierge pour accéder à des fonctions ministérielles.
Les Points Clés
de la promesse

Interdiction des fonctions de conseil pour les parlementaires

Fiscalisation complète de l'indemnité des parlementaires (notamment IRFM)

Obligation d'avoir un casier judiciaire vierge pour se présenter à une élection ou entrer au gouvernement

Vérification des connaissances des futurs ministres sur le périmètre de leur ministère

Interdiction des emplois familiaux

Le 14 juin 2017, François Bayrou, ministre de la Justice, présentait en Conseil des ministres les 2 projets de loi (ordinaire et organique) pour moraliser la vie publique. Le même jour, la procédure accélérée est engagée par le gouvernement et les textes partent en 1ère lecture au Parlement. Le gouvernement précise tout de suite que cette réforme a vocation à être suivie et complétée d’une réforme constitutionnelle.

Projet de loi ordinaire rétablissant la confiance dans la vie publique (consulter le texte du projet de loi)

Le projet de loi prévoit de :

  • Renforcer les sanctions d’inéligibilité en cas de manque de probité : obligation d’inscrire la peine d’inéligibilité dans le casier judiciaire pour des crimes et infractions en matière « de faux administratifs (faux et usage de faux) dans un document administratif, détention de faux document administratif, faux et usage de faux en écriture publique ou authentique, fourniture frauduleuse de document administratif, fausse déclaration pour obtention indue d’allocation, prestation, paiement ou avantage, obtention frauduleuse de documents administratifs), des infractions en matière électorale (infractions relatives aux élections, aux listes électorales, au vote, au dépouillement, au déroulement du scrutin…), des infractions en matière fiscale (fraude fiscale aggravée), des infractions en matière de délits d’initiés, des infractions en matière de financement des partis politiques (financement des campagnes électorales et des partis politiques), et des manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans la mesure où ces infractions portent atteinte à la confiance publique ».
    • La promesse de campagne qui visait à exiger un casier vierge pour tous les candidats à une élection a été abandonnée, à cause d’un risque d’inconstitutionnalité ;
  • Durcir les règles en matière de conflits d’intérêts en renforçant les obligations de chaque Assemblée sur le suivi des situations de conflits d’intérêts et en rendant obligatoire la tenue d’un registre accessible au public, « recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts à laquelle il pourrait être confronté« . Cela inclut les députés français du Parlement européen ;
  • Interdire aux parlementaires et élus locaux, l’embauche, en tant que collaborateur ou titulaire de fonction exécutive locale, d’un membre de leur famille.
    • Cette mesure est accompagnée d’un décret qui fixe cette règle pour le président de la République et les membres du Gouvernement (consulter le décret, en cliquant ici) ;
    • En cas de manquement à cette interdiction, une incrimination pénale (3 ans de prison et 45 000 euros d’amende) est prévue pour les parlementaires, les élus locaux et le gouvernement, ainsi que le remboursement des sommes versées en vertu des contrats conclus ;
  • Supprimer l’IRFM pour la remplacer par un système de remboursements des frais de mandats sur justificatifs : chaque assemblée devra définir les règles des remboursements et le plafond qu’elle détermine ;
  • Renforcer la transparence sur le financement des partis politiques.
    • Le mandataire financier d’un parti ou d’un groupement politique sera chargé de recueillir l’ensemble des ressources reçues par ce dernier (et non plus seulement les dons) ;
    • Limitation de la durée des prêts aux particuliers ou aux candidats à 5 ans. Plafonds et conditions des prêts sont à déterminer par un décret du Conseil d’Etat ;
    • Pour les personnes morales, les prêts hors partis politiques ou banques européennes sont interdits. En plus, interdiction à un état étranger ou une banque extra-européenne de faire un prêt à un candidat ou un parti politique.
  • L’article 12, du projet de loi habilite le gouvernement à créer par ordonnance une « Banque de la démocratie » qui aura vocation à aider, par prêts ou garanties, le financement des candidats et des partis politiques.

Après une première lecture dans chaque Assemblée, ont été ajoutés :

  • Un contrôle des frais de réception et de représentation du gouvernement, comparable à celui des parlementaires ;
  • L’obligation d’inscrire la peine d’inéligibilité dans le casier judiciaire pour des crimes, infractions et délits en matière de harcèlement sexuel et moral, de grande délinquance économique et financière et d’abus de biens sociaux ;
  • L’interdiction pour les personnes, ni citoyennes ni résidentes françaises, de participer au financement de la vie politique française ;
  • Publication en open data des comptes des partis politiques ;
  • Création d’un registre de déports pour les ministres confrontés à un conflit d’intérêts ;
  • L’assouplissement du « verrou de Bercy » qui donne à l’administration fiscale, le monopole du déclenchement des poursuites pénales en matière fiscale ;
  • La vérification de la situation des personnes pressenties pour entrer au gouvernement, par l’administration fiscale et par la HATVP, ainsi que la vérification de leur casier judiciaire.

Projet de loi organique pour la confiance dans la vie publique (consulter le texte du projet de loi)

Le projet de loi prévoit de :

  • Renforcer la transparence sur la situation patrimoniale du président de la République. A la fin du mandat, la HATVP sera chargée (3 à 4 mois avant la fin du mandat) de porter une appréciation sur la variation de son patrimoine entre le début et la fin de son mandat ;
  • Renforcer le contrôle de l’administration fiscale sur la situation des parlementaires, en cas de manquement, le bureau de l’assemblée compétente saisit le Conseil constitutionnel qui pourra prononcer la démission d’office du parlementaire ;
  • L’interdiction des fonctions de conseil (dont fonction de direction – de droit ou de fait – au sein d’une société de conseil et/ou la détention du contrôle d’une telle société au sens large) pour les parlementaires, sauf si cette activité a commencé plus d’un an avant l’élection. Ces données seront à transmettre à la HATVP ;
  • Supprimer la réserve parlementaire ;
  • Création d’un « médiateur du crédit aux candidats » pour aider les partis politiques à obtenir des crédits.

Après une première lecture dans chaque Assemblée, a été ajouté :

  • La suppression de la réserve ministérielle.

En commission mixte paritaire, le Parlement a notamment statué sur le « verrou de Bercy » qui est maintenu (rejet de la proposition du Sénat), sur la création d’une « banque de la démocratie » qui pourra aider les candidats à accéder aux prêts « en cas de défaillance avérée du marché bancaire » et sur les modalités de remboursement de l’IRFM : le plafonnement des remboursements est déterminé par chaque assemblée, et la fiscalisation des frais de mandats (qui figurait dans le programme d’En Marche!) est abandonnée.

Respect de la promesse
dans le projet

Interdiction des fonctions de conseil pour les parlementaires

Fiscalisation complète de l'indemnité des parlementaires (notamment IRFM)

Obligation d'avoir un casier judiciaire vierge pour se présenter à une élection ou entrer au gouvernement

Vérification des connaissances des futurs ministres sur le périmètre de leur ministère

Interdiction des emplois familiaux

Suite à l’accord entre les deux Assemblées, adoption de la loi ordinaire par le Sénat le 2 août 2017 et par l’Assemblée nationale le 3 août 2017.

Loi ordinaire rétablissant la confiance dans la vie publique (texte définitif)

Ce qui change :

  • Renforcement des sanctions d’inéligibilité en cas de manque de probité : obligation d’inscrire la peine d’inéligibilité dans le casier judiciaire pour des crimes et infractions en matière « de faux administratifs (faux et usage de faux dans un document administratif, détention de faux documents administratifs, faux et usage de faux en écriture publique ou authentique, fourniture frauduleuse de documents administratifs, fausse déclaration pour obtention indue d’allocations, prestations, paiement ou avantage, obtention frauduleuse de documents administratifs), des infractions en matière électorale (infractions relatives aux élections, aux listes électorales, au vote, au dépouillement, au déroulement du scrutin…), des infractions en matière fiscale (fraude fiscale aggravée), des infractions en matière de délits d’initiés, des infractions en matière de financement des partis politiques (financement des campagnes électorales et des partis politiques), et des manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans la mesure où ces infractions portent atteinte à la confiance publique« , ainsi que pour les délits en matière de harcèlement sexuel et moral, de grande délinquance économique et financière et d’abus de biens sociaux ;
  • Le durcissement des règles en matière de conflits d’intérêts en renforçant les obligations de chaque Assemblée sur le suivi des situations de conflits d’intérêts et en rendant obligatoire la tenue d’un registre accessible au public, « recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts à laquelle il pourrait être confronté« . Cela inclut les députés français du Parlement européen et cette mesure générale est complétée par la loi organique qui précise les possibilités de fonction de conseil des parlementaires. Pour le gouvernement, un registre de déports pour les ministres confrontés à un conflit d’intérêts, est créé.
    • Pour compléter ces mesures, la vérification de la situation des personnes pressenties pour entrer au gouvernement devient obligatoire, par l’administration fiscale et par la HATVP, ainsi que la vérification de leur casier judiciaire.
  • Interdiction faite aux parlementaires et élus locaux d’embaucher, en tant que collaborateur ou titulaire de fonctions exécutives locales, un membre de sa famille et, par décret, au président de la République et aux membres du Gouvernement (consulter le décret, en cliquant ici). En cas de manquement à cette interdiction, une incrimination pénale (3 ans de prison et 45 000 euros d’amende) est prévue pour les parlementaires, les élus locaux et le gouvernement, ainsi que le remboursement des sommes versées en vertu des contrats conclus ;
  • Supprimer l’IRFM pour la remplacer par un système de remboursement des frais de mandat sur justificatif : chaque assemblée devra définir les règles des remboursements et le plafond qu’elle détermine ;
  • Renforcer la transparence sur le financement des partis politiques :
    • Le mandataire financier d’un parti ou d’un groupement politique sera chargé de recueillir l’ensemble des ressources reçues par ce dernier (et non plus seulement les dons) ;
    • Limitation de la durée des prêts aux particuliers ou aux candidats à 5 ans. Plafond et conditions des prêts sont à déterminer par un décret du Conseil d’Etat ;
    • Pour les personnes morales, les prêts hors partis politiques ou banques européennes sont interdits. En plus, interdiction à un Etat étranger ou une banque extra-européenne de faire un prêt à un candidat ou un parti politique. Cette mesure est doublée par l’interdiction pour les personnes ni citoyennes ni résidentes françaises, de participer au financement de la vie politique française ;
    • Publication en open data des comptes des partis politiques.
  • L’article 12 du projet de loi, habilite le gouvernement à créer par ordonnance une « Banque de la démocratie » qui aura vocation à aider, par prêts ou garanties, le financement des candidats et des partis politiques.

Ce qui n’a pas été retenu : L’assouplissement du « verrou de Bercy », voulu par le Sénat n’a pas été retenu dans le texte définitif. L’administration fiscale conserve donc le monopole du déclenchement des poursuites pénales en matière fiscale.

Saisi par 60 députés, le Conseil constitutionnel a censuré le contrôle des frais de réception et de représentation du gouvernement, comparable à celui des parlementaires, au motif que cet amendement du Parlement ne respectait pas la séparation des pouvoirs.

Projet de loi organique pour la confiance dans la vie publique (dossier législatif entier + texte définitif)

Ce qui change : 

  • Plus de  transparence sur la situation patrimoniale du président de la République. A la fin du mandat, la HATVP sera chargée (3 à 4 mois avant la fin du mandat) de porter une appréciation sur la variation de son patrimoine entre le début et la fin de son mandat ;
  • Plus de contrôle de l’administration fiscale sur la situation des parlementaires, en cas de manquement, le bureau de l’assemblée compétente saisit le Conseil constitutionnel qui pourra prononcer la démission d’office du parlementaire ;
  • L’interdiction des fonctions de conseil (dont fonctions de direction – de droit ou de fait – au sein d’une société de conseil et/ou la détention du contrôle d’une telle société au sens large) pour les parlementaires, sauf si cette activité a commencé plus d’un an avant l’élection. Ces données seront à transmettre à la HATVP ;
  • Suppression de la réserve parlementaire ;
  • La création d’un « médiateur du crédit aux candidats », en plus de la « Banque de la démocratie » prévue dans la loi ordinaire, pour aider les partis politiques à obtenir des crédits.

Saisi par le Premier ministre, le Conseil constitutionnel a censuré la suppression de la réserve ministérielle, au motif que cet amendement du Parlement ne respectait pas la séparation des pouvoirs.

Respect de la promesse
dans le texte mis en place

Interdiction des fonctions de conseil pour les parlementaires

Fiscalisation complète de l'indemnité des parlementaires (notamment IRFM)

Obligation d'avoir un casier judiciaire vierge pour se présenter à une élection ou entrer au gouvernement

Vérification des connaissances des futurs ministres sur le périmètre de leur ministère

Interdiction des emplois familiaux

6/10
Appréciation de l'iFRAP
Comprendre l'appréciation de l'iFRAP

Notre évaluation repose provisoirement sur la notation de deux dispositifs majeurs du dispositif législatif proposé : la suppression de la réserve parlementaire et l’interdiction des emplois familiaux pour les postes de collaborateurs.

  • S’agissant de la réserve parlementaire : la volonté explicite confirmée par les députés de suppression de la réserve parlementaire doit être saluée. Pour mémoire, elle représentait un montant de 120 millions d’euros en 2016. Au contraire, la réserve ministérielle à raison de la séparation des pouvoirs n’a pas pu être supprimée (elle représentait en 2016, 3,8 millions d’euros). La suppression de la réserve parlementaire a cependant été en partie amoindrie par un abondement du FDVA (fonds pour le développement de la vie associative) par ces mêmes députés lors de la première discussion de la loi de finances 2018, à hauteur de 25 millions d’euros. Le fléchage étant opéré de façon préférentielle en direction des associations bénéficiant du CITS (pendant du CICE pour le tiers secteur employeurs et imputé sur la taxe sur les salaires). Le Sénat a quant à lui souhaité réhabiliter la réserve afin de « maximiser la représentation nationale dans les territoires ». Discuté le 13 décembre 2017 en commission mixte paritaire (CMP), les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » ne semblent ne pas avoir été arbitrés en faveur de la Haute assemblée. Le fléchage n’ayant pas été invalidé, la suppression de la réserve parlementaire induit une note de crédibilité de 7/10.
  • S’agissant de l’interdiction des emplois familiaux pour les postes de collaborateurs politiques, la loi pour la confiance dans l’action publique a mis en place un dispositif aligné sur les règles européennes. Elle prévoit l’interdiction générale des emplois familiaux au Parlement comme au gouvernement. Le seul défaut de cette législation est qu’elle n’interdit pas les emplois familiaux croisés. Qu’il s’agisse d’emplois croisés au sein d’une même chambre ou inter-chambres. Il semble que les risques de « discrimination à l’embauche » par application d’un principe de proportionnalité aient atteint leurs limites. Au-delà un risque d’atteinte aux libertés publiques aurait sans doute été encouru. Le dispositif est en outre particulièrement crédible puisqu’une date butoir fixée au 15 décembre pour les députés afin qu’ils régularisent leur situation en licenciant leurs épou(x)ses, et leurs enfants embauchés comme attachés. Aussi nous attribuons une note de crédibilité de 10/10.
  • La promesse de campagne du Président de la République consistant en la fiscalisation de l’ensemble des indemnités parlementaires n’a pas été intégralement respectée. Si la fiscalisation de l’indemnité de base et de l’indemnité de fonction depuis 2016 est désormais acquise, l’IRFM transformée désormais en AMFM ne l’a pas été. La fiscalisation « incomplète » du régime indemnitaire des parlementaires explique notre note de crédibilité de 2/10.