Contractualisation entre l’Etat et les collectivités
Mise en place
Mise en place
Comptes publics

Contractualisation entre l’Etat et les collectivités

Procédure suivie

Circulaire

16 mars 2018
Mise en place

Promesse

Projet

Texte final

Rappel des propositions de campagne d’Emmanuel Macron :

  • Favorable à plus d’autonomie et de déconcentration : « il faut redonner des compétences au plus près du terrain » ;
  • Réduction du millefeuille administratif avec la suppression d’au moins un quart des départements, là où ils peuvent être rapprochés de l’une de nos grandes métropoles ;
  • Donner aux préfets la capacité d’adapter l’organisation des services de l’État aux besoins de chaque région et département ;
  • Encourager les communes à développer les budgets participatifs, c’est-à-dire à consulter directement les citoyens sur l’utilisation de l’argent public.
Les Points Clés
de la promesse

Suivi des dépenses des collectivités via la fixation d'objectifs chiffrés avec l'Etat

Il n’y a pas d’étape « projet » lorsque le gouvernement réforme par circulaire : les textes présentés au Journal Officiel étant ceux présentés en Conseil des ministres.

Respect de la promesse
dans le projet

Suivi des dépenses des collectivités via la fixation d'objectifs chiffrés avec l'Etat

Prévu par les articles 13 et 29 de la loi n°2018-32 du 22 janvier 2018 relative à la programmation des finances publiques pour les années 2018-2022, le processus de contractualisation a été précisé par voie de circulaire dont la publication officielle est attendue dans les prochains jours à la suite de sa communication aux préfets concernés.

L’article 13 définit l’objectif national d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement (ODEDEL) des collectivités territoriales et de leurs EPCI à fiscalité propre tandis que l’article 16 institue la stabilité des concours financiers de l’Etat aux collectivités pendant les cinq prochaines années. L’article 29 spécifiquement introduit un dispositif inédit de contractualisation entre l’Etat et les collectivités territoriales dont les DRF (dépenses réelles de fonctionnement) sont égales ou supérieures à 60 millions d’euros. Ainsi compris le périmètre de contractualisation aboutit à faire contracter potentiellement 322 collectivités pour un délai de 3 ans. Par ailleurs, sur la base du volontariat, toute autre collectivité peut être amenée à contractualiser avec l’Etat.

L’objectif de maîtrise des dépenses de fonctionnement des collectivités est défini à hauteur de 13 milliards d’euros « en tendanciel » sur cinq ans puisque l’ODEDEL anticipe une évolution des DRF des collectivités et de leurs EPCI de +1,2%/an sur la période. Il est prévu en appui de ces objectifs une déclinaison dans le DOB (débat d’orientation budgétaire) des collectivités concernées un suivi des objectifs d’évolution des DRF et de leurs besoins de financement.

Une certaine opacité a été conservée : l’Assemblée nationale a repoussé deux propositions du Sénat pour une plus grande transparence dans le processus de contractualisation :

  • L’article 25 bis nouveau qui permettait l’ouverture aux citoyens des détails de calcul et des résultats collectivité par collectivité afin d’assurer la transparence du suivi des contrats.
  • L’article 60 ter lui permettant de lancer une mission d’évaluation sur les conditions d’acclimatation en France du dispositif italien d’évaluation des coûts standards (fabbisogni standard). Ce qui aurait permis de dessiner une trajectoire fine à moyen termes (10 ans).

Des concessions importantes faites aux collectivités :

  • Suite aux attendus de la mission BUR/RICHARD, sur le volet « contractualisation », le projet de LPFP 2018-2022 avait prévu la mise en place d’une double règle d’or en incluant la mise en place d’une règle d’endettement « Klopfer » afin de s’assurer d’une trajectoire spécifique de désendettement (article 24 PLPFP) sous la forme d’un ratio maximum de dette rapporté à l’autofinancement. Supprimé par le Sénat il n’a pas été rétabli. Il est remplacé par une évaluation de la capacité de désendettement comprise comme le rapport entre l’encours de dette en fonction de l’épargne brute de l’exercice écoulé ou en fonction de la moyenne des trois exercices écoulés.
  • Les budgets annexes ne sont pas inclus dans le périmètre de contractualisation. C’est un problème qui tient à la mise en avant d’un principe supposé de « neutralité » du mode de gestion (en régie, en DSP, etc.) à raison du principe de libre administration des collectivités territoriales : il s’agit d’un point de fuite.
  • L’appréciation du taux de 1,2% s’effectue désormais uniquement au niveau national contrairement à la première mouture-test de la circulaire. En effet, le projet de circulaire donnait pouvoir aux préfets de région « en concertation avec les préfets de département» de s’assurer que l’objectif national de 1,2% est respecté au niveau global de la région y compris lorsque des modulations étaient applicables. Cette approche jugée trop contraignante n’a pas été suivie.
  • Par ailleurs, divers retraitements ont été autorisés : neutralisation des AIS (allocations individuelles de solidarité) pour les départements lorsque les augmentations dépassent 2% ; absence de double peine en cas de dépassement : lorsqu’une reprise financière sera imposée (maximum 2% des RRF (recettes réelles de fonctionnement), le plafond ne sera pas redéfini par rapport à la trajectoire initiale (sinon il faudrait récupérer le dépassement de l’année écoulée et absorber les pénalités). Par ailleurs, les dépenses liées à la péréquation sont neutralisées ; les dotations aux amortissements et provisions ne sont pas prises en compte, ainsi que les valeurs comptables des immobilisations cédées et les différences sur réalisation transférées en investissements.
  • Des avenants sont possibles en fonction des variations de périmètre : modification des territoires d’un EPCI à fiscalité propre, création d’une commune nouvelle ; transferts de compétences entre collectivités et charges entre communes et EPCI : « Par exemple, si un EPCI a créé ou développé des services mutualisés et si les services municipaux ont été symétriquement réduits, le calcul sera redressé en conséquence pour l’EPCI comme en sens inverse, pour les communes. »
  • Enfin la survenance d’éléments exceptionnels « imprévisibles et extérieurs aux parties ».

Point restant en suspens : la question de la prise en compte au non des « dépenses imposées par l’Etat ». Comme la circulaire ne peut avoir de caractère « normatif » en sus de la loi, le comité de pilotage va tenir un compte de ces dépenses pour éventuellement proposer une modification de l’article 29 LPFP 2018-2022 dans le cadre de la LFI 2019.

Les collectivités sous périmètre de l’article 29 ont désormais jusqu’au 30 juin pour contracter, tandis que les collectivités « volontaires » elles, devront se signaler avant le 30 avril 2018.

Respect de la promesse
dans le texte mis en place

Suivi des dépenses des collectivités via la fixation d'objectifs chiffrés avec l'Etat

6/10
Appréciation de l'iFRAP
Comprendre l'appréciation de l'iFRAP

Le processus de contractualisation dont les critères de modulation sont jugés trop stricts par les élus locaux, met en réalité ces mêmes élus devant leurs contradictions :

  • Alors que ces derniers ont obtenu que les budgets annexes soient exclus du périmètre de contractualisation au nom du principe de neutralité des modes de gestion (impliquant une individualisation accrue puisque les collectivités sont souveraines sur ces budgets et leur contenu empêchant toute comparaison), ces mêmes collectivités se plaignent que le dispositif ne prenne pas en compte « les recettes d’exploitation des services» et que les collectivités qui « dégagent des excédents contribuant la réduction des déficits » soient ainsi pénalisés. Il s’agit pourtant d’éviter de rentrer dans une logique d’ajustement tarifaire qui tenterait à contourner la norme pour améliorer les ratios ainsi mesurés. Les collectivités auront toutefois la possibilité de « gonfler » leurs budgets annexes, ce qui n’a pas été anticipé par le législateur. Une faculté toutefois pondérée partiellement au sein de l’ODEDEL.
  • L’appréciation des efforts réalisés durant la période antérieure (l’évolution des dépenses est estimé par rapport à l’exercice 2016, mais quid des 2 années antérieures) n’est pas nécessairement prise en compte en tenant compte des transferts et des mutualisations réalisées à cette période, si bien que pour les collectivités concernées « les bons élèves se sont tirés une balle dans le pied». Or de deux choses l’une, soit l’on tient compte des efforts passés et des effets de périmètres en amont et l’on renforce en aval les règles de sanctions (notamment en conservant la règle de la double peine, afin de conserver une programmation stricte), soit on refuse cette option (ce qui est le cas) et on reste moins précis en amont. Le critère des efforts passé ne peut être reconnu que si l’on est plus strict ensuite et pas l’inverse.
  • Les collectivités se plaignent que les bonus accordés pour les collectivités vertueuses soient uniquement conditionnés sous la forme de bonification de subventions au titre de la DSIL (dotation au soutien à l’investissement local). Il s’agit pourtant d’un fléchage pertinent qui permet d’encourager les investissements peu riches en dépenses de fonctionnement induites.
  • Enfin devant la fronde des régions qui menacent de refuser toute contractualisation, comme les départements en cas de non solvabilisation par l’Etat du financement de leurs AIS (voir présentation de la mission BUR/RICHARD dédiée (12 mars 2018)) et des MNA (mineurs non accompagnés), les dernières simulations de l’ARF (association des régions de France) disponibles, montrent que l’ensemble de celles-ci satisferaient en 2018 au critère des 1,2% de DRF, moyennant simplement en cas de reprise un malus de 100% contre 75% pour les signataires dans la limite de 2% de RRF de l’écart en cas de dérapage. La suppression du ratio d’endettement prévu initialement leur permettant d’éviter toute correction de leur endettement. Par les départements les marges de modulations liées à l’évolution de la population ou du revenu moyen ne permettraient pas à 63 d’entre elles sur 102 de négocier des marges de manœuvre. Cela veut donc dire que la suppression de la règle d’or renforcée est dommageable à la crédibilité de la mesure mais que surtout le fait de ne pas avoir inscrit dans la loi un retour à la baisse des dotations au cas par cas en cas de refus de négocier a amoindri les moyens de dissuasion de l’exécutif en la matière. Une difficulté bien mise en avant par la Cour des comptes, et un risque pour 2018, le correctif ne pouvant intervenir qu’à compter du PLF 2019.

Le processus de contractualisation retenu semble donc solide. Il est strictement défini puisque 103 collectivités sur 233 ne peuvent pas bénéficier de possibilités de modulations.  Par ailleurs, le défaut de contractualisation n’emporte pas exonération des efforts à réaliser et débouche sur une pénalisation accrue dans des limites pourtant resserrées (2% des RFF). On relève toutefois l’absence d’une règle renforcée d’endettement aboutissant à exonérer pas moins de 41 collectivités d’un effort spécifique de désendettement, ainsi qu’une non prise en compte globale des budgets annexes ce qui conduit à individualiser les périmètres en les rendant globalement non comparables. Une réflexion à plus long termes de type italien n’est pas encore initiée afin d’améliorer la calibration des mesures sur le long terme tout en rendant le dispositif transparent.

La note globale s’en ressent : l’initiative est bonne et plus transactionnelle que la baisse unilatérale des dotations. Elle respecte le principe de libre administration des collectivités territoriales ; le citoyen reste cependant éloigné des règles de calcul et ne peut pas effectuer de comparaison des collectivités entre elles, ce qui témoigne d’un manque en matière d’Open Data et d’Open Government. Par ailleurs l’endettement est insuffisamment encadré.